“一带一路”在阿富汗

——访谈郑和国际和平基金会主席马海云

访谈人：孙力舟博士，清华大学巴基斯坦文化传播研究中心副主任，键睿智库高级研究员

受访者：马海云博士，郑和国际和平基金会主席

孙力舟（以下简称“孙”）：马主席您好！我希望以某国为窗口了解“一带一路”倡议启动五年来有哪些经验教训，您长期致力于加强中国与伊斯兰国家的经济文化交流，肯定积累了不少活生生的素材。

马海云（以下简称“马”）：孙博士好！近年来，我多次到很多“带路”国家进行田野考察，尤其是战火纷飞的阿富汗。由于阿富汗常年战乱，在“带路”各国中实属典型例子，我们可以在一定程度上由此推断“一带一路”倡议在其他沿线国家的挑战和前景。所以这次咱们就聊聊阿富汗吧。

孙：好的。第一个问题“一带一路”倡议在阿富汗成功的个案有哪些，为什么成功？

马：众所周知，阿富汗是中国的邻国，与中国有陆上边界。但是如果我们从中阿关系来看，无论是政治、军事、商业，都存在各种各样的困难和挑战。这些困难和挑战是双向的，对中阿双方而言都是切实存在的。由此我们可以看出中国与周边国家交往中存在的困境。其实在阿富汗很难说有什么成功的“带路”项目。2013年“一带一路”启动以后，可能有某些项目冠以带路称谓。但是，在阿富汗真正成功的“一带一路”项目迄今并不多见，今天中国和巴基斯坦正在讨论把中巴经济走廊延伸到阿富汗，其实在某种意义上反映出中阿交流的紧迫性。现在很多人可能会把2007年左右中国跟阿富汗签署的阿伊娜克铜矿看成是一个典型的带路项目，尽管这个项目早于“一带一路”倡议的提出。但这个项目确实是迄今为主中国在阿富汗投资最大的标志性投资和中阿经贸交流的重大成果。如果我们把这个项目看成是“一带一路”倡议在周边国家的重要组成部分，那么我们也能从中总结经验教训并挑战带路合作政策。

正如我说说的，尽管从时间段上来说，我们很难把这个阿伊耐克铜矿跟“一带一路”联系起来。但是，如果我们把这个铜矿跟目前阿富汗和中国的经贸交流的背景来看，这个铜矿确实有经典性意义。所以我们有必要以此项目为代表，谈谈中国跟阿富汗的经贸交往。阿伊耐克铜矿是中阿经济交流的见证和缩影。中国的国企为何能在阿富汗这样一个战乱不息的国家成功中标确实值得思考，这里面主要有下列原因：

第一，竞标对手比较少。特别是铜矿或铁矿这样的大型矿业，在一个基础设施缺乏、交通运输不畅、电力奇缺的国家而言确实很难开发、运输和加工，更不用说还有内战、外患以及大国竞争。中国能够成功中标，与中国是阿富汗的陆上邻国有重要关系。事实上，由于显而易见的原因，只有阿富汗的周边国家才会参与竞标这类大型矿产资源开发项目，但是周边其他国家基本上没有资金、技术和市场跟中国竞标这一铜矿。西方公司由于地理条件所限，也只有一个公司参与竞标。

第二，阿富汗急需资金的现状使然。经过几年的战争，阿富汗政府要搞经济建设必需大量的外部资金。在捐助国日益减少财政支持的背景下，仅仅依靠西方捐助国来实现阿富汗的经济自立与繁荣是不可能的。正是在这种情况下，中国的中冶集团等公司以三十亿左右的美金竞标这一铜矿，是对阿富汗巨大的财政支持。

第三个因素是美国开了绿灯。中国企业中标这一大型矿产，需要得到当时美国政府的的默认。阿富汗总统卡尔扎伊的代表团在中国企业中标自后访问白宫汇报情况。根据参与此项事物的阿方人员透露，当时小布什政府对中国中标没有提出异议，但也没有表达祝贺。白宫幕僚只是耸耸肩而已，而小布什就说谁出价高就给谁吧。可见，在有关大型矿产开发和竞标方面，喀布尔政府需要白宫首肯。尽管向铜铁这样的矿产竞标并没有遭到白宫否决，但可以想见，在有关美国利益的特殊矿产竞标中，美国的态度基本是决定性的。

可见，中企在艾娜克的成功既有必然性也有偶然性。其必然性在于：第一是参与竞标的公司很少（尤其是邻国公司），所以中资企业尤其是国企的巨大优势决定了中国基本是唯一的真正竞标者。第二，阿富汗政府的财政要想自给自足，也只能依靠矿产开发，这一特大铜矿的竞标成功表明阿富汗政府将其视为重要财政来源，这也预示着未来阿富汗的矿产开发和财政自主的关系越来越紧密。所以这一铜矿指明了阿富汗只能依靠矿业重振经济的蓝图或计划。第三，美国的默许至关重要。美国对这类普通类矿产并没有控制或垄断的意思，而且美国也需要中方在阿富汗的合作。这样，让中方中标阿富汗铜矿既增加了喀布尔财政，又体现了中方对阿富汗重建的支持，还是中美在阿富汗合作的具体体现。但是，你要是说这个项目完全成功了， 却为时尚早。

孙：第二个问题，“一带一路”倡议在阿富汗失败的个案有哪些，为什么失败？

马：阿伊耐克铜矿项目同时也是一个失败的案例，因为“竞标成功”不意味着“开矿成功”。从2007年竞标成功到现在，这个铜矿并没有实际开发的迹象，更没有切实的产出，这里面的原因比较复杂。最主要的有以下这么几条。

第一是发现了矿址发现了丰富的佛教遗址，西方借此炒作，以保护文物的借口抨击中方开发，还有专门的纪录片宣传，使得实际开发变得困难。从这个角度来说，佛教遗迹的发现构成了某种天然障碍。尽管中方企业采取了一些拯救和保护措施，阿富汗政府面临着国际压力，虽然也采取了一些配合措施，但终究无法正式开发。

其次，从阿方的责任来看，开矿需要的拆迁、移民等目标并没有完成。

第三，从中方的角度来看，当初承诺的一些配套设施如交通运输和电力设施没有修建。阿富汗方面则认为中方国企竞标的目的不是真的开矿，而只是借机占矿、上市、圈钱。

第四，除了刚才谈到的佛教遗址的发现，阿方拆迁、移民未能完成、中方未能修缮配套设施这些硬件原因之外，这一铜矿未能开发还和阿富汗的国情以及中国国企的运作方式有关。阿富汗虽然表面上是一个西方式的民主国家，但实际上还是一个东方社会，讲究人情和关系网络，自然也少不了贪污腐败。比如中国企业在当地的代表、顾问，在重新协商谈判时，只是机械地游走于阿富汗各政府部门之间。中方交涉较多的是阿富汗矿产能源部，但是这个部门几乎没有权力，现尤其是现任女代理部长更是没有权力。所以中方交涉时没有抓住核心的机构和关键的人员，如阿富汗国家采购局、总统办公室和高级经济委员会。尽管在最近的交涉中，贾尼总统对这一矿产的重新谈判大开绿灯，但这一谈判过程本身所反映的问题却不容忽视。所以，中方在阿富汗需要熟悉阿富汗政府的运作程序、基本的矿产法及其背后逻辑和意涵以及建立密切的人际关系和利益网络。喀布尔政府的腐败有目共睹。即使在未来的任何投资开发项目，有的放矢的游说和活动必不可少，而国企的机械化和官僚化作风却无法进行上述活动。相比私营，国企在阿富汗的问题还在于缺乏特定的负责人的人员长期进行跟踪和游说。否则，在涉及重新谈判等事宜时，则容易出现扯皮和拖延。

如果按照目前的谈判方式、对象、人员来看，阿伊耐克铜矿可能还会陷入停顿，甚至不排除最终走向国际仲裁。当然，如果真的走向国际仲裁，无论时中铝集团还是阿富汗政府都将付出巨大的代价，可能会付出高额的合同违约赔偿，但无法保证哪方就能获胜。估计中铝集团和阿富汗政府不会走到这一步，但在合同的执行、落实方面，由于阿富汗方面与中方企业之间存在着巨大的期盼落差，这一项目可能进展缓慢甚至半死不活。

除了企业的谈判运作遇到困境之外，中国在阿富汗的外交活动也需要改进。

尽管外交确属官方行为，但在阿富汗这样的国家，特别需要外交官的个人魅力，搭建私人关系网络。如土耳其通过乌兹别克人及其政治代表在阿富汗建立了广泛的人际网络，巴基斯坦也通过普什图人建立了关系网络，伊朗则通过哈扎拉人进行了有效的人际布局，俄罗斯通过北方联盟形成关系网络。但中国由于缺乏这样的民族、宗教等背景和联系而无法建立相应网络，这就要求外交官进行额外的努力熟悉甚至建立阿富汗人际网络。相比上述几个国家的人际关系，中国在这方面做的远远不够。

总之，阿伊耐克铜矿是个很矛盾的项目，集成功与失败为一体。这个铜矿成功之处在于赢得竞标，失败之处在于未能开发。所以这个铜矿是特定历史时期的产物，其成功经验并没有值得推广的意义，但其挫折教训却预示着中国国企在阿富汗这样的国家中的所面临的独特挑战。如果中国的其他国企按照这个竞标和开发这一铜矿的模式继续在阿富汗寻求投资，那么失败的可能性就很大。与此同时，阿富汗的独特政治、文化和社会环境更适合于私企的投资。

孙：第三个问题，美军长期驻扎在阿富汗，对“一带一路”在阿富汗的推进有什么影响？

马：至于美国在阿富汗的驻军对于一带一路的影响，我的看法如下：首先，美国在阿富汗有两大战略，一个是震慑，即以美军和阿空中力量对塔利班和其他反政府武装进行打击和震慑，使其无法推翻现政府。所以最近阿富汗政府的空军和特战队得到了空前加强；美军在阿富汗驻军的第二个战略是“基地建设”，即为了达成上述的震慑战略，美国需要在阿富汗建立必要的系列基地以驻扎精干的武装力量，特别是在阿富汗北部地区建立基地。这些战略背后的意义就是监控上合组织的发展和带路的进展。

在美国视中俄为战略对手和在阿富汗长期驻军的战略背景下，中国包括国企在内的国家力量很难渗入阿富汗政府。阿富汗官员、特别是部级以上的高官，很难同中国建立亲密的关系。同样，中国国企在阿富汗的投资确实会面临巨大的挑战。作为中国经济力量代表的国企不但与阿富汗的商业文化、政治文化格格不入，而且有悖于特朗普政府试图垄断开发阿富汗特定矿产以及美国驻军监控带路和上合组织的的目标。尤其是在美国和西方国家的私人安保公司入驻以及深化在阿富汗的布局之际，中国国企在阿富汗的参与难度加大。换句话说，阿富汗的大博弈将以控制和开发主要矿产为主要动力，以大型私人安保公司为主要形式展开。如果说殖民时代西方的东印度公司是以南亚的香料为目标，那么今天阿富汗的私企（尤其是安保公司集安保和矿产开发为一体）则以占有和开发阿富汗富有的矿产为目标。可怕的是，这些私人公司的经济利益和其所在国家的战略利益高度的重合或一致。如随着摩根集团在巴达克山开采金矿，那么美国的安保公司甚至军队入驻该地水到渠成，公司经济利益和国家战略高度一致。

当然，这并不是说在美军长期驻阿的情况下中国就不能展开中阿经济交流与合作。美军长驻阿富汗，一方面会阻碍中国国企投资特定矿业或行业，但另一方面却为其他国家包括中国的私企在阿富汗的经营，营造了更安全的环境。换句话说，美军在阿富汗的长期驻扎必将影响到外国公司在阿富汗的活动模式，即主要是鼓励私营公司和企业的投资。

孙：第四个问题， “一带一路”在阿富汗的推进，应该如何处理与塔利班等反政府武装的关系？

马：关于“一带一路”与阿富汗塔利班的关系，中国和美国等国家都作出了有益的接触尝试。如特朗普政府从不和塔利班谈判到力促和谈就可以看出，塔利班是喀布尔政府和美军无法忽略的对象。甚至从更长的历史地段看，肇始于90年代的TAPI油气通道设想，即把土库曼斯坦的油气经阿富汗输送到巴基斯坦和印度，其实早已是美国的中南亚一体化建设的一部分。美国事实上和塔利班经过了长期的谈判并达成了协议，阿富汗塔利班也负责保护部分路段安全。中国作为邻国，更是积极参与了和塔利班的和谈。尤其是在塔利班将其政治和军事目标定义为阿富汗民族运动时，中国和塔利班之间的交流比较畅通。大概在2013-4期间，随着阿富汗“伊斯兰国”的骤然出现，俄罗斯和伊朗也加强了和塔利班的接触甚至合作，希望以塔利班的阿富汗民族主义运动抵消“伊斯兰国”的意识形态暴力运动。尤其在喀布尔政府和塔利班各自把持半壁江山以及最近积极进行和谈（甚至喀布尔政府内有传言，阿政府和塔利班已经达成了永久停火协议）的情况下，以后在阿富汗的任何企业，包括中资企业，要想在阿富汗获得安全和取得成功，那么除了获得喀布尔政府的合法性授权以外，也需要积极寻求和塔利班建立友好关系。

所以中国在阿富汗最大的挑战是对阿富汗政治文化的陌生。我刚才说到中国传统的官僚文化，不适合在阿富汗展开工作。这种官僚文化，无法建立深厚的个人关系，无法进行个人层面上的交流沟通和干预。仅仅依靠位于安全区的高墙之内的中国大使馆，是难以在阿富汗展开活动的。所以中国在阿富汗应该有一套适合阿富汗国情、区情、教派、部落，还要建立个人关系网的交往策略。也就是说，要跟阿富汗各界打交道、拉关系，甚至走后门。对阿富汗的部落酋长、宗教首领、高官显贵，都要加强交往，塑造利益共同体，才能保障企业的顺利运营。到那个时候，大家利益均沾，有些人还会主动参与你的企业工作。所以，中国企业在阿富汗面临全新的企业文化的转变。

如果中国和阿富汗、巴基斯坦合作在边境省区开采矿产来推进“一带一路”，就需要建立分工协作的利益共同体。从这个角度来看，以后中国在阿富汗影响的大小，取决于中国私企如何和阿富汗以及巴基斯坦的私企和民众构建利益共同体。在阿巴边界地区建立一个私人的、国际化的公司、网络和群体，背后还是需要中国国家的大力配合，包括一些政策问题，如中国驻阿富汗大使馆对私企的灵活配合。这些都需要采取全新的政策和配套措施，甚至需要新的人才。这样才能进入阿富汗，建立持久的利益共同体，实现地区持久和平才有可能。从这个角度来说，在阿富汗、巴基斯坦和中国的边境省份，只有私人企业的利益共同体能保证和平，而不是军队或其他势力。这样，中-巴-阿私人公司才可能与西方公司竞争并抗衡其背后的国家力量。

孙：第五个问题，很多人认为，巴基斯坦在阿富汗有较大的影响力。巴基斯坦的正义运动党上台，对“一带一路”的推进将带来什么样的影响？

马：关于巴基斯坦政权的轮替对阿富汗的影响，我认为伊姆兰·汗能够给各方都带来一股“正能量”。伊姆兰·汗的胜利，让巴基斯坦摆脱了两大政党和政治世家控制，为巴基斯坦政坛注入了新的活力。伊姆兰·汗的草根性，表明他有更广泛的民意支出。他本人是普什图族，给巴基斯坦和阿富汗的关系带来了更多的积极因素。比如，阿富汗和巴基斯坦之间的最大问题，就是普什图主义。巴基斯坦精英长期担心本国境内的普什图族民族主义，会与阿富汗的普什图族联合，建立一个普什图斯坦民族国家。伊姆拉汗上台，很大程度上打消了这种顾虑。他的普什图族身份，对于普什图族的塔利班和普什图族的喀布尔政权而言，更有亲和力，这使得巴基斯坦和塔利班以及喀布尔的沟通更畅通，这对于阿巴关系和阿富汗和平进程将产生积极影响。在巴基斯坦大选期间，阿富汗外交部的国际合作处的官员，早就已经拜会了伊姆兰·汗。这说明，除了一般的国家和党派交流以外，族群内部的感情也很重要。伊姆兰·汗的当选，很可能拉近巴基斯坦和阿富汗的关系。

从大的国际背景来说，巴基斯坦也需要积极参与阿富汗和平进程。伊姆兰·汗也要维持甚至改善和美国的关系，才能更好的在巴基斯坦国内展开新的经济建设。伊姆兰·汗的民族属性、西方情节（包括他的婚姻和职业）以及美国对巴基斯坦政策的转向，都表明伊姆兰·汗会加强和西方的关系、帮助美国促进阿富汗和平，因为这符合普什图族、阿富汗和巴基斯坦的利益。因此，伊姆兰·汗在巴基斯坦大选中获胜，加上特朗普政权要力促阿富汗和谈，种种因素加起来，可以说阿富汗和平出现了十几年来最好的局面，巴基斯坦也迎来了改善和邻国以及美国关系的大好时机。

当然，这并不意味着伊姆兰·汗会牺牲和中国的战略关系。伊姆兰·汗上台后，巴基斯坦会可能会更注重民生。伊姆兰·汗的上台对巴基斯坦也是个好消息。巴基斯坦经历了十多年反恐战争，经济遭受重创，军队和人民遭受了重大牺牲。所以，在巴基斯坦发展经济也是众望所归。发展巴基斯坦经济、促进巴基斯坦社会转型和稳定，也是中国和美国等国家的期望。

中巴经济走廊作为巴基斯坦经济的大动脉，已经取得了举世瞩目的成就，建成了一批包括交通运输和能源等重大项目。这些经济大动脉现在需要更多的“毛细血管”和“新鲜血液”，即中小型私人企业、小商人、农民的参与和获益。因此，伊姆兰·汗对中巴经济走廊不会有大的调整，因为基础性的建设已经展开。很显然，伊姆兰·汗的政策倾向意味着中国和巴基斯坦的未来合作将需要通过私企来实现。他可能更强调私人企业，广大农民和小企业主的参与。中国在推进“一带一路”和中巴经济走廊的过程中，也要向大众靠拢，向基层靠拢，让小企业和农民获得实惠。

在中巴经济走廊深化和扩大的背后，需要考虑的是中国、巴基斯坦和阿富汗三国的民营企业如何交流。中巴阿三国私企的合作，应该是大势所趋，尤其是在中国、巴基斯坦和阿富汗边界地区。如同马来西亚和巴基斯坦的政治格局变化所揭示的那样，“一带一路”需要巨大的转型。在中国国企建成了很多基础设施，搭建了动脉以后，无论是在巴基斯坦、阿富汗、东南亚、印度洋岛国，还是东非，都面临着如何吸引各国小企业、农民和手工艺人，如何给动脉充血的问题。换句话说，“一带一路”的未来在于中国私企的参与。